1. rész

Verseny nélkül, 5,5 milliárdért - Egy korrupciógyanús állami HIS-vásárlás története

HIS-vásárlás verseny nélkül a németektől, 5,5 milliárdért

A Magyar Telekom 2021. december 8-i befektetői közleménye szerint a T-Systems Magyarország Zrt. a magyar állammal kötött üzletrész-adásvételi szerződést a Pan-Inform Kft. értékesítéséről. A megállapodás nemcsak a társaságot érintette, hanem a központi digitális egészségügyi szolgáltatások, valamint a kapcsolódó kórházi információs rendszer fejlesztési és támogatási tevékenységeit is. A közölt vételár nagyságrendileg 5,5 milliárd forint volt.^[1]

Nyilvános HIS-tendernek, a hazai rendszerek összehasonlító vizsgálatának vagy több lehetséges technológiai célpont versenyeztetésének nincs nyoma. Nem egy előre közzétett szakmai követelményrendszerre érkezett több ajánlat, amelyek közül az e-MedSolution bizonyult a legjobbnak. Az állam egy konkrét céget és üzletágat vett meg, majd később ennek a rendszerét tette az országos konszolidáció központi elemévé.

A német hátterű eladó megkapta az 5,5 milliárdot. A magyar fejlesztőknek nem vételi ajánlat, nem nyílt verseny és nem kompenzáció jutott, hanem egy olyan jogszabályi környezet, amelyben az állami ügyfélkörüket fokozatosan elveszíthetik.

Nem klasszikus piaci árbevételt vett az állam - hanem nagyrészt saját megrendeléseit

A tranzakció gazdasági értelmezésének legfontosabb mondata nem egy ellenzéki közleményből és nem egy versenytárs nyilatkozatából származik. Maga a Magyar Telekom rögzítette, hogy az értékesített portfólió 2020-ban mintegy 3,4 milliárd forint bevételt és 0,9 milliárd forint EBITDA-t termelt, és azt is, hogy ez a portfólió 'elsősorban a közszférába tartozó igénybevevők' feladatellátását támogatta.^[1]

Az eladói közlésből természetesen nem következik, hogy a portfólió minden egyes forintja közvetlenül a magyar államtól érkezett. Az viszont következik belőle, hogy az üzlet értékét adó bevételi bázis döntően a közszféra működéséhez kötődött, vagyis egészen más kockázati és értékelési helyzetet jelentett, mint egy sok országban, egymástól független ügyfelek szabad döntéseiből felépített termékpiaci árbevétel. Ezek mögött a szerződések mögött közpénz, állami intézményrendszer és szabályozott egészségügyi kereslet állt.

A magyar állam tehát jelentős részben azért fizetett a német tulajdonosi körnek, hogy megszerezze azt az üzletet, amelynek bevételét addig is főként a magyar közszféra feladatellátása termelte meg. Majd tulajdonosként és jogalkotóként gondoskodott arról, hogy a jövőbeni állami kereslet is ugyanahhoz a társasághoz kerüljön. Jogos kérdés: valódi piaci értéket vásároltak, vagy az állam a saját, később rendelettel tovább növelt megrendelésállományát váltotta meg 5,5 milliárd forintért?

A vételár nemcsak az e-MedSolution árát tartalmazta - de mit mennyiért vettek meg?

A Pan-Inform önálló 2020-as forgalma a sajtóban ismertetett cégadatok szerint mintegy 1,5 milliárd forint, adózott eredménye pedig 126 millió forint volt.^[2] A 3,4 milliárdos bevétel és a 0,9 milliárdos EBITDA tehát nem kizárólag a Pan-Inform akkori beszámolójának száma, hanem a teljes, értékesítésre kijelölt egészségügyi szolgáltatási portfólióé. Ezért az 5,5 milliárdot sem lehet egyszerűen az e-MedSolution szoftver árcédulájaként kezelni.

Az ügylet szerkezetét tovább bonyolítja, hogy a szerződéskötést követően, de a tulajdonjog átadása előtt a T-Systems egészségügyi tevékenységeket, eszközöket, erőforrásokat, jogokat, kötelezettségeket és szerződéseket szervezett át a Pan-Informba. A társaságban 4,866 milliárd forintos tőkeemelés történt; a Telekom magyarázata szerint ez az átszervezett tevékenység értékéhez igazodott, és nem jelentett végleges pénzmozgást a két társaság között.^[3]

A nyilvánosság éppen a legfontosabbat nem ismeri: a vételár belső felosztását. Nem tudni, mennyire értékelték a társasági részesedést, az e-MedSolutionhoz kapcsolódó jogállományt, az EESZT-hez kötődő szolgáltatási tudást, az átvett szakembergárdát és a meglévő szerződésállományt; ahogy az sem ismert, milyen bevételi és eredménytervvel számoltak, és ebben megjelent-e már az állami intézmények későbbi kötelező átállása. Az 5,5 milliárdos végösszeg nyilvános, az értékelés, amely ezt az összeget alátámasztaná, nem az.

Az eladó 3,3 milliárdos egyszeri nyeresége nem ítélet - de nem is lábjegyzet

A Magyar Telekom 2022 első negyedévi eredményközlése a Pan-Inform és a kapcsolódó egészségügyi tevékenységek értékesítéséhez 3,3 milliárd forintos egyszeri nyereséget kapcsolt.^[4] A tranzakciós nyereség számviteli adat, nem bizonyítéka sem a túlárazásnak, sem a jogellenességnek, sem a korrupciónak; azt viszont világosan jelzi, hogy az üzlet az eladó számára rendkívül kedvezően zárult.

Senki nem vitatja, hogy egy magántulajdonos nyereséggel adhatja el a vállalkozását. A magyar államnak viszont meg kellene mutatnia azt a független pénzügyi, technológiai és közpolitikai értékelést, amely alapján elfogadta ezt az árat egy elsősorban közszférabeli feladatokat szolgáló portfólióért, majd a vásárlást követően rendelettel további piacot biztosított neki.

Előbb megvették, aztán kizárták a kontrollt, végül piacot írtak hozzá

Az adásvételi szerződés aláírását követően a kormány a Pan-Inform feletti irányításszerzést közérdekből nemzetstratégiai jelentőségű összefonódásnak minősítette. Ennek jogi következménye az volt, hogy a Gazdasági Versenyhivatal az összefonódást nem vizsgálhatta meg.^[5] A társaság ezt követően ESZFK néven állami tulajdonban folytatta működését, és központi egészséginformatikai szolgáltatói szerepet kapott.

A hatályos szabályozás az érintett állami fenntartású fekvő- és járóbeteg-szakellátó intézmények számára előírja a Szolgáltatóközpont által biztosított kórházi információs rendszer igénybevételét; a teljes körű használat jelenlegi határideje 2027. január 1.^[6] Ugyanaz az állam volt tehát a vevő, a versenyhatósági vizsgálatot kizáró jogalkotó, az új társaság tulajdonosa, a szolgáltatás legnagyobb finanszírozója és a későbbi kötelező kereslet megteremtője.

A szerepek ilyen koncentrációja még nem bizonyít korrupciót, de azzal sem intézhető el, hogy az állam saját rendszert akart. Aki egy kézben tartja a vásárlást, az ellenőrzés kizárását, a piac szabályozását és a későbbi megrendeléseket, annak az átlagosnál jóval többet kellene megmutatnia a döntés tisztaságából és szakmai indokoltságából.

Kisvárda: kihirdetett győztes, mégis másik rendszer indult el

A mostani országosítás nem előzmény nélküli. Az EHIK akkori közvetlen szakmai tapasztalata szerint a kisvárdai informatikai fejlesztés eljárásába az intézmény aktuális, működő HIS-rendszerének szállítóját meg sem hívták; az eljárásban ennek ellenére kihirdettek egy nyertest, az intézményben végül azonban mégsem a nyertes rendszerét vezették be. Egy utólagos döntést követően a MedSolution indult el, ráadásul a történeti intézményi adatállomány érdemi migrációja nélkül, lényegében üres adatbázissal. Az ajánlattevői kör kialakításának, az eredményhirdetésnek és az attól eltérő tényleges megvalósításnak a teljes iratanyaga ma nem hozzáférhető olyan nyilvános, összefüggő formában, amelyből a fordulat indoka és jogi-szakmai útja függetlenül rekonstruálható volna; ezért ezt a történetet az EHIK közvetlen szakmai tapasztalataként, nem hatóságilag megállapított tényállásként rögzítjük.

Kisvárdán a MedSolution technológiai ágát már akkor sem nyílt és összehasonlítható szakmai verseny vitte előre. Az aktuális szállító kimaradt a meghívottak közül, a kihirdetett eredményt végül nem követte a nyertes rendszer bevezetése, a kórház pedig egy másik rendszerrel, a korábbi betegadatok nélkül indult el. Ez a fordulat a szakmai környezetben politikai közbenjárás gyanúját keltette; a nyilvánosan ellenőrizhető iratok hiányában ennél többet felelősen nem lehet állítani. A kellemetlen kérdés azonban marad: milyen szakmai vagy közérdekű indok írhatta felül egyszerre a versenyt, a kihirdetett eredményt, az adatmigrációt és a betegellátás információs folytonosságát?

A gyanút csak teljes nyilvánossággal lehetne eloszlatni

Álláspontunk szerint ez a tranzakció közpolitikai és közpénzügyi szempontból súlyos korrupciós gyanút kelt. Ez nem bizonyít konkrét bűncselekményt, és ilyen megállapítást csak az arra jogosult hatóság vagy bíróság tehet. A gyanút azonban a nyilvánosan ellenőrizhető döntési minta teremti meg: nem volt bemutatott technológiai verseny; az ügyletet kivonták a GVH kontrollja alól; a vételár részletes értékelése nem nyilvános; az eladó több milliárdos egyszeri nyereséget realizált; a portfólió elsősorban közszférabeli ügyfeleket szolgált; majd a megvett állami társaság jogszabállyal biztosított piacot kapott.

Ezekre a kérdésekre nem politikai jelzőkkel, hanem dokumentumokkal kellene válaszolni. Nyilvánosságra kellene hozni a független értékbecslést, a technológiai átvilágítást, a döntés-előkészítő alternatívákat, a szerződés lényegi gazdasági feltételeit és azt az elemzést, amely igazolta, hogy a cél nem érhető el olcsóbban, korszerűbben és a magyar fejlesztők kiszorítása nélkül.

Ha ezek az anyagok léteznek és szakmailag meggyőzőek, a döntéshozók hozzák őket nyilvánosságra. Addig azonban a látható tényekből kell véleményt alkotnunk. Amikor az állam verseny nélkül megvesz egy nagyrészt saját megrendeléseiből élő üzletágat, kizárja az ügylet ellenőrzését, majd rendelettel biztosít számára piacot, az olyan korrupciógyanús döntési minta, amelyet csak a teljes dokumentáció nyilvánossága oszlathatna el.

EU-jogba ütközhet? A következményeket a magyar cégek szenvedik el

Az ESZFK vállalkozásnak és erőfölényes szereplőnek minősülhet

Az ESZFK állami és nonprofit jellege nem zárja ki a versenyjogi értelemben vett vállalkozási minőséget. A HIS-rendszer biztosítása, fejlesztése, támogatása, integrációja és az adatmigráció olyan gazdasági szolgáltatás lehet, amelyet magánvállalkozások is nyújtanak. A nonprofit forma nem akadálya a vállalkozási minőségnek, ha a szolgáltatás más gazdasági szereplők kínálatával versenyez. A C-49/07. számú MOTOE-ügyben a Bíróság is abból indult ki, hogy a minősítésnél a ténylegesen végzett gazdasági tevékenység számít, nem a szervezet jogi formája vagy nyereségcélja.^[9]

A minősítést tevékenységenként kell elvégezni. Az ESZFK közhatalmi vagy tisztán igazgatási feladatai nem feltétlenül gazdaságiak; a piacon korábban és ma is magánszolgáltatók által kínált fejlesztési, támogatási, integrációs és migrációs szolgáltatások azonban más megítélés alá eshetnek. Ugyanezért az erőfölényt sem a társaság állami státusza, hanem az érintett termék- és szolgáltatási piac, a piaci részesedés, a belépési korlátok és a tényleges helyettesíthetőség alapján kell vizsgálni.

Állami intézkedéssel létrehozott piaclezárás

Az EUMSZ 106. cikkének (1) bekezdése tiltja, hogy a tagállam közvállalkozás vagy kizárólagos joggal felruházott vállalkozás javára az uniós versenyszabályokkal ellentétes intézkedést hozzon vagy tartson fenn. Az EUMSZ 102. cikke pedig tiltja az erőfölénnyel való visszaélést, amennyiben az érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.^[7]

A C-553/12 P. számú Bizottság kontra DEI ügyben hozott ítélet szerint nem szükséges minden esetben megvárni, amíg a konkrét visszaélés ténylegesen bekövetkezik. Elegendő lehet az állami intézkedésből eredő valós vagy potenciális versenyellenes következmény, ha az egyenlőtlen versenyfeltételeket teremt, és lehetővé teszi az erőfölény fenntartását, megerősítését vagy kiterjesztését.^[8]

A 29/2022. (I. 31.) Korm. rendelet 2/A. § (1)-(3) bekezdései az ESZFK által biztosított kórházi információs rendszer igénybevételét kötelezővé teszik az érintett állami fekvő- és járóbeteg-intézmények számára, az igénybevétel részletes szabályait pedig az ESZFK által közzétett általános szerződési feltételekre bízzák.^[6] Ez alkalmas lehet a korábbi HIS-szállítók kiszorítására, az ESZFK erőfölényének megerősítésére és annak a kapcsolódó támogatási, interfész- és migrációs piacokra való kiterjesztésére.

A versenytársak nem azért veszítik el intézményeiket, mert egy másik szolgáltató jobb vagy olcsóbb ajánlatot adott. Nem technológiai versenyben maradnak alul. Azért veszítik el piacukat, mert a jogszabály más szolgáltató igénybevételére kötelezi az állami kórházakat. Az országos piaclezárás más tagállamok szolgáltatóinak piacra lépését is akadályozhatja, ezért a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége sem zárható ki vizsgálat nélkül.

A közfeladat nem korlátlan felhatalmazás

Az uniós jog nem tiltja, hogy egy tagállam saját tulajdonú vállalkozást működtessen. A kizárólagos jog biztosítása sem jelent automatikusan jogsértést. Az állami tulajdon és a nonprofit társasági forma azonban nem jelent mentességet a versenyjog alól, ha a szervezet gazdasági tevékenységet végez.

Az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése lehetővé tesz bizonyos eltérést az általános versenyszabályoktól az általános gazdasági érdekű szolgáltatások esetében. Ez azonban nem korlátlan felhatalmazás. Az eltérés csak annyiban igazolható, amennyiben a versenyszabályok alkalmazása ténylegesen akadályozná a szervezetre bízott közfeladat ellátását.^[7]

Az egészségügyi adatok védelme, az interoperabilitás és az egységesítés legitim állami cél, de egyikből sem következik automatikusan egyetlen konkrét HIS-rendszer kötelezővé tétele és a többi szállító kizárása.

Az egységes adatstruktúra szabványokkal is létrehozható. Az interoperabilitás kötelező interfészekkel is biztosítható. Az információbiztonság egységes tanúsítási rendszerrel is kikényszeríthető. A központi adattárolás pedig nem feltétlenül követeli meg, hogy minden kórház ugyanazt az intézményi szoftvert használja. Ezért az államnak azt kellene igazolnia, hogy a versenyt kevésbé korlátozó megoldások miért nem lettek volna alkalmasak ugyanezeknek a céloknak az elérésére.

Az ESZFK saját magatartásának lehetséges jogsértése

A rendelet 5/D. § (1) bekezdése és 5/F. § (2)-(4) bekezdései alapján az EESZT-csatlakozásra használható informatikai rendszer engedélyezésének feltétele az ESZFK műszaki bevizsgálása és támogató véleménye; az 5/G. § (2), (4) és (5) bekezdése az ESZFK-ra bízza a megfelelőség folyamatos figyelemmel követését és a nem megfelelés jelzését is.^[6] Így az ESZFK egyszerre lehet HIS-szolgáltató és a versenytársak piacra jutását befolyásoló szereplő.

A C-49/07. számú MOTOE-ügyben hozott ítélet szerint versenyellenes lehet, ha egy piaci szereplő megfelelő korlátok és független ellenőrzés nélkül befolyásolhatja versenytársai piacra jutását.^[9] Az ESZFK esetében potenciális visszaélés lehet az interoperabilitás vagy a műszaki fejlődés korlátozása az EUMSZ 102. cikk b) pontja alapján, az egyenértékű szolgáltatókra alkalmazott eltérő feltételek a c) pont alapján, illetve a kapcsolódó szolgáltatások e-MedSolution-használathoz kötése a d) pont alapján.^[7]

Az ESZFK így gazdasági tevékenységet végezhet azon a piacon, amelynek más szereplőit érintő műszaki eljárásokban maga is részt vesz. Ezt a kettős szerepet csak független eljárási garanciák, nyilvános feltételek, számonkérhető határidők, indokolt döntések és tényleges jogorvoslat mellett lehetne elfogadhatóan kezelni.

A jogi kérdés kemény, a végleges válaszhoz bizonyítás kell

Az erőfölény önmagában nem jogellenes, és az ESZFK-modell uniós jogszerűségéről csak konkrét hatósági vagy bírósági eljárás mondhat véglegeset. Ehhez részletesen meg kell határozni az érintett piacokat, bizonyítani kell az ESZFK erőfölényét, a tagállamok közötti kereskedelem érintettségét, az állami intézkedések tényleges vagy potenciális hatását, valamint azt, hogy a kizárólagosság objektíven szükséges és arányos-e.

A vizsgálat szükségességét azonban nem lehet azzal elintézni, hogy az ESZFK állami tulajdonban van, vagy hogy az egészségügyi informatika közfeladatot szolgál. Az állam megvásárolta a társaságot. Az állam kizárólagos központi szolgáltatói szerepet adott neki. Az állam jogszabállyal kötelezi saját intézményeit a társaság által biztosított rendszer használatára. És ugyanez a szervezet érdemben befolyásolhatja más rendszerek EESZT-csatlakozásának műszaki megítélését.

Ezért az ESZFK esetében nemcsak az a kérdés, hogy az e-MedSolution megfelelően működik-e. Az is kérdés, hogy összeegyeztethető-e az uniós versenyjoggal egy olyan piaci konstrukció, amelyben az állam saját vállalkozását kizárólagos helyzetbe hozza, kötelező keresletet teremt számára, majd ugyanennek a szervezetnek más rendszerek műszaki megfelelőségére is befolyást biztosít.

Öt és fél milliárd forint, egy állami ügyfélkör, nulla nyilvános technológiai verseny

A konszolidáció szükségességével nem vitatkozunk. Azzal igen, hogy ennek egyetlen lehetséges útja egy német hátterű vállalatcsoport magyarországi érdekeltségétől megvásárolt, közszféra-függő üzletág kötelező országosítása volna. A magyar egészséginformatikai cégek nem egy jobb rendszerrel szemben veszítettek technológiai versenyt; a versenyt meg sem rendezték.

Amíg nincs nyilvános és ellenőrizhető válasz arra, hogyan árazták be az állam saját megrendeléseire épülő bevételi bázist, miért zárták ki a versenyhatósági kontrollt, miért nem hasonlították össze a hazai technológiákat, és milyen alapon teremtettek a megvásárolt cégnek kötelező piacot, addig nem a kritikusok dolga mentegetni a konstrukciót. A döntéshozóknak kell bizonyítaniuk, hogy az 5,5 milliárdos ügylet a közérdeket, nem pedig egy kiválasztott eladó és egy előre kijelölt technológia érdekeit szolgálta.

A következő részben azt vizsgáljuk meg, milyen technológiai alapokra épül az e-MedSolution országos kiterjesztése, milyen migrációs és betegbiztonsági kockázatokkal járhat, és miért nem azonos az országos konszolidáció egyetlen, teljes intézményi rendszer kötelezővé tételével.

Források

1. Magyar Telekom: Bejelentés a Pan-Inform Kft. értékesítéséről - vételár, portfólióeredmény és elsősorban közszférabeli igénybevevők, 2021. december 8. - https://www.telekom.hu/rolunk/static/sw/file/Pan-Inform_hun_08dec2021.pdf
2. Telex: Örülhetnek a Magyar Telekom részvényesei, a cég remek árért eladja a Pan-Inform Kft.-t a magyar államnak - cégadatok és a portfólió összetétele, 2021. december 8. - https://telex.hu/gazdasag/2021/12/08/orulhetnek-a-magyar-telekom-reszvenyesei-a-ceg-remek-arert-eladja-a-pan-inform-kft-t-a-magyar-allamnak
3. 24.hu: Államosítás a kórházakban - az üzletág átszervezése és a 4,866 milliárd forintos tőkeemelés, 2022. április 21. - https://24.hu/belfold/2022/04/21/korhazi-informatika-t-systems-allamositas-pan-inform-eszfk/
4. Magyar Telekom: 2022. első negyedévi eredmények - a Pan-Inform és a kapcsolódó egészségügyi tevékenységek értékesítésén elszámolt 3,3 milliárd forintos egyszeri nyereség - https://www.telekom.hu/about_us/investor_relations/investor_news/2022/may_11_1
5. 27/2022. (I. 31.) Korm. rendelet a Pan-Inform feletti irányítás megszerzésének nemzetstratégiai jelentőségűvé minősítéséről - https://njt.hu/jogszabaly/2022-27-20-22
6. 29/2022. (I. 31.) Korm. rendelet a központi egészséginformatikai szolgáltatásokról - hatályos szöveg - https://njt.hu/jogszabaly/2022-29-20-22
7. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata - 102. és 106. cikk - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT
8. Az Európai Unió Bíróságának ítélete, C-553/12 P., Bizottság kontra DEI - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:62012CJ0553
9. Az Európai Unió Bíróságának ítélete, C-49/07., MOTOE - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:62007CJ0049